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縣域綜合行政執法體制改革的制度邏輯與進路探析

來源:核心期刊咨詢網位置:政治法律論文時間:2019-11-05 09:5612

摘要:摘要:隨著國家機構改革的推進,在執法重心持續下移進程中,縣域綜合行政執法體制改革逐漸展現出其重要性。當前我國縣域綜合行政執法體制改革仍存在內部機制運行不暢、外部機制銜接欠佳及配套機制不足等困境,如何進一步統一執法權責、順暢執法體制機制、完

  摘要:隨著國家機構改革的推進,在執法重心持續下移進程中,縣域綜合行政執法體制改革逐漸展現出其重要性。當前我國縣域綜合行政執法體制改革仍存在內部機制運行不暢、外部機制銜接欠佳及配套機制不足等困境,如何進一步統一執法權責、順暢執法體制機制、完善執法配套資質、解決資源不足等困境,未來縣域綜合行政執法體制改革需要從持續推進執法重心下移并向鄉鎮延伸、構建并強化部門間協調機制、探索激勵型執法模式三方面大力推進。

  關鍵詞:綜合行政執法; 相對集中執法; 價值取向

行政類期刊征稿

  《湖湘論壇》(雙月刊)創刊于1978年,是由中共湖南省委黨校主辦的理論刊物。

  綜合行政執法體制改革是中央和國務院頒布的一項重大改革任務,是“將行政機關的行政處罰權進行集中,統一交由另一個特定的行政機關去執行,原行政機關不得再行使行政處罰權的一種執法形式”[1],核心是圍繞著執法資源有效整合、執法職權持續優化這一改革理念,實行職權相對集中,職責統一管理,逐漸推進處罰權重心向市縣兩級下移,旨在減低多頭交叉重復執法、提升執法效率、規范公正文明執法。

  在綜合行政執法體制改革持續推進進程中,縣域既是我國綜合行政執法體制改革頂層設計中執法重心下移的末端關鍵,也是我國行政區劃中連接地區級政府和中央政府的中間紐帶,其綜合行政執法體制改革既要對中共中央關于行政執法職能和機構整合中頂層設計與整體部署精神貫徹落實,又要兼顧地方治理現實需求,可以說,縣域綜合行政執法體制改革是綜合行政執法改革進程中值得關注的重點問題之一。本文擬就湖南省綜合行政執法體制改革為視角,以湖南省部分縣域實際執法數據、執法效能為范本分析湖南縣域綜合行政執法體制改革的具體做法,并在此基礎上對我國綜合行政執法體制改革進路做進一步探析。

  一、綜合行政執法體制改革的制度邏輯

  我國行政執法歷經部門單獨執法、相關職能部門聯合執法、相對集中執法三個階段。第三階段的相對集中執法是對解決單獨執法存在的多頭執法、交叉執法以及部門聯合執法存在的部門利益不平衡、協調機制不健全等問題的有力探索。從執法理念與制度設計而言,可以說,相對集中執法伊始時期是我國縣域綜合行政執法體制改革制度演進的起點,它體現了我國行政機關在效率優先兼顧公平的價值取向下,執法權力配置的再優化。

  (一)縣域綜合行政執法體制改革制度演進

  “綜合行政執法體制改革前身可以追溯到20 世紀 80 年代末的城建監察制度,即城市管理領域相對集中行政處罰權改革”。[2]依照綜合行政執法改革推進的進度,可以將其概括為兩大階段:重點領域相對集中執法初步探索階段(1978年至2002年)和相對集中綜合行政執法深入推進階段(2002年至今)。

  第一階段,重點領域相對集中執法初步探索階段。《中華人民共和國行政處罰法》的頒布為執法權責的再優化和相對集中執法權的制度探索提供了法制環境、立法支持和制度保障;1997年5月,北京市宣武區根據《關于在宣武區開展城市綜合執法試點工作的通知》設立城市管理監察大隊,開啟了全國第一個綜合行政執法單位的先河;2002年,國務院發布《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》,標志著城市管理領域綜合行政執法體制改革拉開序幕,開啟了相對集中執法的初步探索。故而,“自2002年始,行政執法改革在相對集中行政處罰和綜合行政執法并舉階段開始了初步探索。”[3]

  第二階段,相對集中行政執法深入推進階段。自2002年開啟綜合行政執法初步探索以來,國家就如何優化執法資源、提升行政執法效率做了多方面探索,分別在重點領域如城市管理、食品安全等領域展開多領域、多城市、多部門綜合行政執法試點工作,為綜合行政執法的全方面推進積累了多地區多領域試點的經驗。

  2014年,隨著《中共中央關于全面推進依法治國重大問題決定》的發布,綜合行政執法推進工作進入相對集中行政執法深入開展新階段,中共中央以黨的決議形式對綜合行政執法做了全面部署,在橫向上減少執法隊伍,厘清執法機構職責權限,進一步將綜合行政執法進一步區分為重點領域和跨部門綜合行政執法兩種類型;縱向上減少執法層次,將行政執法重心向市縣兩級下移;2015年4月,中央編辦發布《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》,綜合行政執法體制改革頂層設計的整體落地,對綜合行政執法體制改革試點工作深入推進做了詳細部署,綜合行政執法推進體制改革進入深入推進階段;2015年12月《法治政府建設實施綱要(2015-2020)年》再進一步明確規定,“根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執法力量。推進執法重心向市縣兩級政府下移,進一步明確了執法體制改革的重心為市縣兩級”。

  (二)縣域綜合行政執法體制改革制度演進蘊含的價值取向

  縣域綜合行政執法制度演進歷經相對集中執法初步探索到深入推進相對集中執法兩個階段,改革重心著重在執法力量整合和職能配置優化等方面,通過整合政府部門間相同相近的執法職能,將行政處罰權相對集中且向市、縣下移,根本目的是在行政執法公平公正的基礎上實現 “權威高效”,其制度演進進程蘊含著效率優先兼顧公平的價值取向。

  綜合行政執法體制改革蘊含著效率優先的法價值取向邏輯。《中華人民共和國憲法》第27條就國家機關提高工作效率做了原則性的要求。從法經濟學角度而言,效率是以較少的成本生產出人們所需要的最大的產品,通俗的說就是最小的投入最大的產出,即效率=收益-成本。綜合行政執法體制改革所追求的“效率”價值,是試圖通過選擇成本較低的權力資源配置,實現最優化的公權力資源配置,避免分散執法帶來的重復執法、多頭執法。

  綜合行政執法體制改革蘊含著兼顧公平的法價值取向邏輯。效率與公平是法價值基本內容,既相互依存又相互獨立,在既相互依存又相互獨立的法價值之間,法價值取向的偏差,或者說對某種法價值的側重并不意味著對另一價值的忽視,它僅僅體現了立法者或者公家公權力主體在一定時期內對法價值的側重不同。

  毫無疑問,無論行政執法如何改革與優化,執法的根本目的是要實現公平正義,也就是說,綜合行政執法體制改革蘊含的效率優先兼顧公平的價值取向邏輯并不意味著綜合行政執法體制改革進程中對公平的漠視。恰恰相反,綜合行政執法體制改革蘊含的效率優先兼顧公平的價值邏輯是以實現公平正義為基礎,在公平正義基礎上對效率的重視,即在確保行政執法公平公正的同時,實現公權力資源配置最優化

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