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行政違法行為檢察監督的內涵探析

來源:核心期刊咨詢網位置:政治法律論文時間:2019-10-11 10:2612

摘要:摘要:發揮檢察權對行政權的監督功能, 對行政違法行為實施法律監督, 是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。必須準確界定行政違法行為檢察監督的基本內涵, 包括檢察監督的職能定位、與其他監督的關系、監督的基本原則和監督的范圍等, 為制度建設和

  摘要:發揮檢察權對行政權的監督功能, 對行政違法行為實施法律監督, 是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。必須準確界定行政違法行為檢察監督的基本內涵, 包括檢察監督的職能定位、與其他監督的關系、監督的基本原則和監督的范圍等, 為制度建設和實踐運行提供根本指引。

  關鍵詞:行政違法行為; 檢察監督; 基本內涵; 職能定位; 監督范圍;

行政管理論文

  《特區實踐與理論》(雙月刊)創刊于1986年,是由中共深圳市委黨校深圳行政學院深圳社會主義學院深圳經濟管理學院聯合主辦的專業理論刊物。

  促進依法行政, 建立法治政府, 推進依法治國, 是黨和國家作出的重大戰略決策, 強化對行政權的監督制約是其重要方面。檢察機關作為專門、獨立的法律監督機關, 負有維護國家法律統一正確實施的重要職責, 發揮檢察權對行政權的監督功能, 對行政違法行為實施法律監督, 是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。要對行政違法實施有效檢察監督, 就必須準確界定行政違法行為檢察監督的內涵, 明確其職能定位、與其他監督的關系、監督的基本原則和監督范圍等。

  一、行政違法行為檢察監督的職能定位

  2014年, 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 (以下簡稱《決定》) 指出:“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為, 應該督促其糾正。”習近平總書記在對《決定》的說明中作了深刻闡釋, “現在, 檢察機關對行政違法行為的監督, 主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件, 范圍相對比較窄。而實際情況是, 行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數, 更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發展, 一方面不可能根本扭轉一些地方和部門的行政亂象, 另一方面可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪”“作出這項規定, 目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正”。因此, 對行政違法行為檢察監督的職能定位應把握以下方面:

  其一, 在查辦職務犯罪和訴訟監督之外, 對行政違法行為實施法律監督是《決定》強調的重點領域。長期以來, 檢察機關對行政違法行為的監督是通過訴訟手段在訴訟領域實現的, 既包括對職務犯罪案件的偵查與公訴, 也包括對刑事、民事、行政案件的訴訟監督, 其核心內容是辦理訴訟案件, 因此范圍相對狹窄。在國家監察體制改革和檢察機關偵防職能轉隸后, 更應關注的是大量尚未構成案件的“亂作為、不作為”的行政違法行為因缺乏有效監督而形成的較普遍的“行政亂象”, 此領域的檢察監督是《決定》強調的重點, 反映了檢察權對行政權的直接作用、從對人監督向對事監督的轉變, 其范圍十分廣泛。

  其二, 對行政違法行為的檢察監督不同于蘇聯及我國過去的一般監督。檢察監督從訴訟領域擴展到一般行政領域, 并不意味著現行法律監督向一般監督的回歸或演變, 而是特別強調檢察機關對履行職務中發現的行政違法行為的監督, 其權力來源依然是檢察機關作為訴訟主體的權力延伸, 并不具有一般監督或普遍監督的屬性1。

  其三, 遵循行政保留原則。基于近代分權學說及行政權與檢察權的關系角度, 對行政違法行為的檢察監督依然遵循行政保留原則, 即檢察機關只能對發現的行政違法行為實施監督, 而不得對行政機關在法律界限內的權力行使進行干預, 其目的是通過監督促進行政機關自覺依法行政, 因而對行政違法行為的檢察監督具有有限性、程序性、建議性、非強制性的特點。

  其四, 檢察監督的依職權屬性。對行政違法行為的檢察監督體現的是公權力對公權力的監督, 檢察機關在履行職責中“發現”行政違法行為即構成實施監督的充分條件, 而不以行政相對人申請為依據, 因此監督的發動具有主動性。

  其五, 基于我國司法權的二元構成, 法院對行政違法行為的司法審查和檢察機關對行政違法行為的法律監督, 均屬行政行為的司法監督體系。但檢察監督具有自身的獨立秉性, 即司法審查以行政行為的可訴性為前提, 檢察監督則不僅包括對可訴行政行為的訴訟監督, 還包括對其他不可訴的行政違法行為的監督, 因而在監督范圍上比司法審查更為廣泛, 是司法審查的有益補充。

  二、行政違法行為檢察監督與其他監督的關系

  (一) 檢察監督與司法審查

  法院通過司法審查對行政違法行為的監督方式是:通過行政訴訟對具體行政行為的合法性進行審查, 撤銷違法具體行政行為, 變更明顯不當的行政處罰及其他款額認定行為, 實現其監督職責;對相對人提請審查的行政規范性文件進行審查, 對不合法的規范性文件予以排除適用, 并向制定機關提出處理建議;建議行政機關糾正不屬于法院撤銷范圍的違法行為和對有過錯的行政人員進行處分。

  檢察機關對行政違法行為的監督分為兩個領域:一是通過訴訟手段在訴訟領域對違法行政行為實施監督, 既包括職務犯罪案件的偵查 (14個罪名) 、公訴, 也包括三大訴訟領域的訴訟監督, 本質上這是一種間接監督方式, 即通過行使偵查、公訴和訴訟監督權力, 啟動相應的訴訟程序, 提請和促使法院運用審判權對行政違法行為依法裁判, 從而間接實現檢察監督目的;二是對訴訟領域之外尚未構成訴訟案件的行政違法行為進行直接監督, 是檢察權對行政違法行為的直接干預。

  由此可見, 基于我國司法權的二元構成, 法院對行政違法行為的司法審查和檢察機關對行政違法行為的法律監督, 均屬行政行為的司法監督體系。但檢察監督具有自身獨立秉性, 即司法審查以行政行為具有可訴性或訴訟系屬 (行為在案) 為前提, 檢察監督則不僅包括對可訴行政行為的訴訟監督, 還包括對其他不可訴的行政違法行為的監督, 因而監督范圍比司法審查更為廣泛。因此, 行政違法行為的檢察監督與司法審查統一于監督行政機關依法行使職權、維護相對人合法權益的根本目的。

  (二) 檢察監督與行政監督

  行政違法行為的行政監督, 是指在行政系統內部, 上級機關、監察機關、審計機關、復議機關等監督主體運用監督職權, 對行政違法行為進行檢查、督促、糾正或要求糾正的監督機制。行政監督包括層級監督、專門監督 (監察與審計) 、行政復議三種方式。與權力監督、司法監督、民主監督、社會監督等其他監督相比, 行政監督具有以下特征:第一, 行政監督屬于行政權力體系的監督, 本身是一種行政行為。第二, 行政監督屬于自我糾錯的內部監督機制, 具有自我修復性與封閉性。第三, 行政監督具有綜合性, 它不僅關注違法行為的非正常狀態, 而且廣泛關注全部行政活動的常態化、全方位的正常行政運行狀態。

  行政違法行為的檢察監督與行政監督的關系, 主要體現在以下方面:第一, 檢察監督是一種法律監督, 與作為行政權的行政監督在權力屬性上存在區別, 體現了兩種異質權力的相互作用。第二, 檢察監督是與行政體系相并列的一種外部監督機制, 具有自身獨立的運行體系。第三, 作為檢察監督重要方面的訴訟外監督, 是一種建議性、非強制性、程序性的監督, 一般通過提出意見或建議, 提醒行政機關自行糾正違法行為。第四, 檢察監督的范圍比行政監督的范圍狹窄, 其主要關注已經發生的違法行為, 不對行政行為進行普遍的日常性監管, 對行政權的正常運行和法定監督范圍之外的行政行為不得干預。第五, 檢察監督通常是行政機關啟動行政監督的依據和來源。檢察監督的建議性、程序性特征較多體現了檢察權的行政屬性, 即對違法行政行為無權直接予以撤銷或變更, 而是通過建議啟動行政監督程序由行政機關自行糾正違法行為。

  三、行政違法行為檢察監督的基本原則

  目前, 有關行政違法檢察監督的具體操作規范尚無較高層級的規定, 各地檢察機關制定的有關規范性文件也是結合當地實際進行制度設計, 缺乏普遍適用的價值。其中, 行政違法行為檢察監督的基本原則貫穿整個制度始末, 對制度的建立、運行、完善具有普遍約束力。因此, 從理論和制度上明確其基本原則, 對規范和推動此項工作具有重要意義。

  (一) 對公權力的監督原則

  如前所述, 檢察機關對行政違法行為的監督是法律監督權的具體權能之一, 其基本屬性為公權力對公權力的監督, 反映了檢察權與行政權的相互作用。第一, 在實施監督的過程中, 其監督對象始終是行政主體的行政違法行為, 而相對人的違法行為則不屬于監督范圍, 是行政權予以規制管理的對象。超越對公權力的監督范圍, 勢必造成對行政權的不當干預, 干擾整個檢察監督體系的正常運行, 違背中央對此項工作的決策本意。第二, 對公權力的監督還表明, 檢察監督與相對人合法權益的救濟之間存在行政權的天然阻隔, 即檢察監督的價值取向與效果并不必然追求和實現對相對人權益的救濟, 而是始終關注行政權的正確運行, 實現依法行政的監督目標。第三, “檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為, 應該督促其糾正”的規定表明, 檢察機關在履行職責中“發現”行政違法行為即構成實施監督的充分條件, 而不以行政相對人申請為依據, 因此監督的發動具有主動性。

  (二) 有限監督原則

  對行政違法行為的有限監督主要體現在以下方面:第一, 盡管檢察監督從訴訟領域擴展到一般行政領域, 但這并不意味著其向一般監督的回歸或演變, 而是特別強調檢察機關對履行職責中“發現”的行政違法行為的監督, 這是檢察監督的時空條件。第二, 行政違法行為的內涵和外延限定了檢察監督的作用范圍, 對一般不當行政行為、錯誤的行政行為、不對相對人造成損害的行政合同、行政指導、事實行為以及行政法規、規章等不宜進行監督。第三, 通過相對人申請“發現”的行政違法行為, 應當告知相對人優先用盡行政或訴訟救濟渠道。對行政訴訟監督案件的“用盡救濟原則”, 《行政訴訟法》及其司法解釋中分別作了指引和明確規定。對訴訟外的行政違法行為的檢察監督, 仍然可以遵循此規則, 由相對人優先通過行政或訴訟進行救濟。第四, 把握檢察監督的程序性特點, 其功能是建議或促使行政機關啟動相應糾錯程序, 而不能過度干預甚至代行其權力。

  (三) 謙抑原則

  謙抑原則在刑法理論中是一項通說性原則, 并逐漸被引入檢察權、行政權等領域。事實上, 任何公權力的運行均應秉持謙抑品格, 防止因過度擴張對權力運行機制的平衡造成沖擊。在檢察權或者司法權與行政權之間, 行政保留是一項重要原則, 它要求檢察權不得對行政權的正常運行進行干預。與此相對, 檢察監督的謙抑與自持體現了對行政保留的尊重, 這要求在對行政違法行為的檢察監督中檢察機關應盡量慎用監督權力, 在行政體系本身具有糾正機制進行自我修復的情況下, 則尊重其自我糾正, 不應動輒得咎。此外, 在監督方式的運用方面, 盡管現行有限規范和實踐中通常運用檢察建議、糾正違法意見、督促起訴進行監督, 但還應把握監督方式的剛性程度與行政行為違法程度的協調。

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